“陜西模式”成功秘訣在于充分依托陜西省地產開發服務總公司，讓專業化企業引領農村土地開發整治項目工程，創新了融工程設計、技術研發與項目實施為一體的產業化運作新機制

陜西省連續9年實現耕地占補平衡，通過土地開發整理復墾新增耕地超過70多萬畝，大批廢棄宅基地、鹽堿退化土地、沙漠化土地變成了持續高效農田。

“陜西模式”的成功秘訣在于充分依托陜西省地產開發服務總公司，讓專業化企業引領農村土地開發整治項目工程，創新了融工程設計、技術研發與項目實施為一體的產業化運作新機制。陜西省地產開發服務總公司是隸屬于陜西省國土資源廳的大型國有企業，踐行農村土地整治20年來，累計整治增地20萬畝，近年每年補充耕地4萬畝～5萬畝，上繳稅金2000萬元～3000萬元，成為省內乃至全國土地開發整治行業的龍頭企業。

陜西模式的運行機理是：政府負責審查土地開發整理項目可行性研究報告、規劃設計方案、工程投資概預（決）算，立項審批；企業建立完善的公司領導制、工程監理制、項目責任制，在土地開發整理專項規劃和同級土地開發整理項目庫的指導下，選擇項目并負責項目可行性研究論證、規劃設計和項目投資概預算，在得到土地整理管理機構批準后，負責承建土地開發整理項目，依據行業標準和項目施工圖施工，對項目的工程質量、安全、工期以及項目完成后效益的實現負責，公司由此獲得土地開發整理的直接收益和一定比例新增建設用地指標；農戶利用其地方化知識為規劃設計與工程建設提供參考，并直接受益于土地開發整理對生產發展的促進效果。

圍繞支撐和服務土地開發整治工程，總公司著力構建了咨詢、研究和實踐的三大平臺：一是政策咨詢平臺，聘用具有較強管理才能、戰略眼光、技術專長的院士、高等院校與科研機構一線青年骨干作為咨詢顧問，為理解國家政策、把握戰略方向、指導技術公關提供重要決策支撐。二是科學研究平臺，與高校和科研機構建立了密切的產研合作關系；建成從事鹽堿地、沙荒地等未利用土地的機理以及土地利用、生態修復等研究的富平實驗基地；成功申報土地開發整理工程技術領域首個掛靠在企業的博士后流動站。三是工程實踐平臺，公司的專業人才隊伍集成應用調查技術、規劃技術、施工技術、信息技術進行工程建設實踐（并將工程技術難題則反饋給咨詢和研究平臺），形成技術標準體系、配套政策機制，為不同類型區土地開發整理與綜合利用提供系統方案。

該模式有效解決了常規土地開發整理模式存在的一些共性問題：責權利明晰，克服了政府土地管理部門“既當裁判員又當運動員”的問題；“產研零距離”大大加快了技術集成與研究創新進程，有效促進了成本節約型、質量提升型技術進步，降低了開發整理成本、提高了新增耕地質量；企業成為架起政府和農戶之間的“橋梁”，滿足了政府“自上而下”低成本實現耕地占補平衡的目標，也滿足了農民“自下而上”改善生產生活條件的現實需求。

在農村土地開發整治領域，總公司重點組織和實施了長武縣、澄城縣、耀州區的農村廢棄宅基地規?；喂こ蹋偨Y形成了一套達到國際先進水平的、針對性強的集成技術體系、典型工程模式、綜合利用模式以及技術推廣體系，為陜西省農村廢棄宅基地復墾與整治提供了技術支撐和理論指導。公司直接利用該項目科研成果改造廢棄宅基地2.17萬畝，凈增耕地1.88萬畝；陜西各地零星或者小規模通過應用該項目成果，整治廢棄宅基地22萬畝，凈增耕地19.2萬畝。同時，還完成了鹵泊灘土地整理工程項目，新增耕地1.02萬畝，探索出“改排為蓄、水地共處、和諧生態”的鹽堿地治理新模式。項目成果《陜西省鹵泊灘鹽堿地綜合治理的和諧生態模式研究與實踐》的推廣應用有望對陜西省37萬畝鹽堿地的治理開發帶來革命性影響。

“陜西模式”的啟示及建議

在政府宏觀調控下，企業參與式農村土地開發整理產業化模式有效克服了一些共性難題；建議扶持和培育一批專門從事農村土地開發整理的重點企業，加快推進新時期農村土地開發整理的產業化進程

新時期，我國農村土地開發整理的任務更加艱巨，復雜程度增強。陜西省地產開發服務總公司通過企業化運作，構建政策咨詢、科學研究、工程實踐三大平臺，實現勘測、規劃、設計、實施、監理、技術研發一體化，率先實踐了在政府宏觀調控下，通過市場機制，由企業運作，政府驗收的企業參與式農村土地開發整理產業化模式，有效克服了目前我國土地開發整理工程建設過程中存在的一些共性問題和缺陷，取得了顯著的社會、經濟、生態效益，對于推進我國新時期農村土地開發整治具有借鑒意義。從“陜西模式”中總結經驗，筆者對農村土地整治工作的開展提出以下政策建議：

——建立健全農村土地開發整治產業化的長效機制。建立土地開發整理的企業資質認定制度、項目招投標制度、項目檢查驗收制度、耕地質量標準和異地土地開發整理實施辦法，設立項目終身負責制，明晰土地開發整理工程建設過程中政府、企業、農戶的責權利關系以及利益分配和農民權益保障機制。

——扶持一批專門從事農村土地開發整理的重點企業。建立土地開發整理企業的資質認定和信用評級體系，每個省市著力發展3～5個龍頭企業，重點在技術研發、人才培養等方面給予經費和項目資助，促進企業間的良性競爭與合作，以增強企業的競爭力，促進農村土地開發整理行業的可持續發展。

——加快推進新時期農村土地開發整理的產業化進程。傳統農區的空心村整治和三北地區的生態建設是新時期土地開發整理的重點工作，可嘗試將產業化模式適度嫁接于這兩項區域重大工程，先試點示范、再科學推廣?？招拇逭尉C合性極強，應由政府、科研單位、重點企業合作研究后科學規劃、分區推進。

（作者系中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師）

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農村土地整治相關知識

農村土地開發整理是增加耕地面積、提升耕地產能、改善生產條件和生態環境的綜合途徑。自1998年《土地管理法》提出開展土地整理以來，國土資源部及省、地、縣各級國土資源部門相繼成立了土地整理專門機構，主要負責本行政區內土地開發整理規劃設計和項目管理以及施工任務。為規范和指導我國各級土地開發整理工作，國土資源部陸續出臺土地開發整理的有關管理辦法和規定，逐步建立了項目審查、計劃、規劃設計與預算編制評審、檢查驗收、后評價、資金請撥款、預決算制度和項目審計制度等。

我國土地開發整理項目立項，要求以縣（市）為單位進行申報，由各級土地主管部門負責項目可行性研究論證、規劃設計和概預算編寫，項目批準后主要由各縣（市）負責項目實施。項目工程建設施工隊伍主要包括三類：一是各縣（市）土地管理部門原有的土地開發單位（屬事業編制），直接從土地管理部門獲得項目；二是具備工程施工資質的建筑工程公司（隊），多是通過邀請招標或協議標的方式獲取項目工程的單項工程；三是由項目所在地的縣、鄉（鎮）、村通過層層簽訂工程協議，由當地農村居民組織施工隊進行施工建設，但一些技術性強的工程仍由專業施工隊伍承擔。目前第二、三種情況占據主導。

由于土地開發整理項目工程通常由縣（市）國土資源管理部門自行組織，不僅負責可行性研究、規劃設計，還直接承擔工程建設的監督和管理職能，既是行業管理者，也是具體經營者，缺乏相應的社會監督和約束力管制。因此，國土資源管理部門直接參與項目管理、監督和建設的土地開發整理模式，尚存在管理效能較差、技術水平不高、責任不夠明晰、產業化程度低等實際問題。